Gezonde mededinging is de motor van een goed functionerende economie: ze stimuleert innovatie, drukt prijzen en verhoogt kwaliteit. Dat geldt des te meer in de overheidsopdrachtenmarkt, waar concurrentie ervoor zorgt dat publieke middelen efficiënt worden besteed en burgers de best mogelijke dienstverlening krijgen. Wanneer private spelers gaan samenwerken in het kader van overheidsopdrachten, bestaat het risico dat de mededinging in het gedrang komt.

Overheden treden op als belangrijke marktspelers en besteden in het kader van overheidsopdrachten substantiële bedragen, goed voor ongeveer 15% van het BBP.[1] Dat maakt het contracteren met de overheid bijzonder aantrekkelijk, niet alleen omwille van de omvang van de budgetten, maar ook door de voorspelbaarheid en continuïteit van overheidsopdrachten. Net die kenmerken verklaren ook waarom de overheidsopdrachtenmarkt gevoelig is voor collusie. Zo worden de prijzen door ondernemingen bepaald binnen een sterk gereguleerd kader, met weinig tot geen onderhandelingsruimte, en kunnen hoeveelheden niet zomaar worden aangepast in functie van prijsontwikkelingen. Deze elementen vergroten het risico op kartelafspraken binnen de overheidsopdrachtenmarkt. Ook basisbeginselen zoals de transparantieplicht en de openbaarmaking van informatie kunnen worden aangewend om de nodige gegevens te verzamelen voordergelijke afspraken, wat uiteraard niet de bedoeling is.[2]

Collusie - verboden afspraken tussen inschrijvers waarmee zij hun concurrentiegedrag afstemmen en zo de mededinging vervalsen - druist regelrecht in tegen de vrije mededinging. Een typisch voorbeeld van collusie in de context van overheidsopdrachten is bid rigging. Hierbij coördineren inschrijvers hun biedgedrag onderling, waardoor schijnbare mededinging ontstaat terwijl in werkgelijkheid concurrentiebeperkende afspraken zijn gemaakt. Inschrijvers bepalen dan onderling al wie de winnaar wordt en zetten strategieën in om die gekozen winnaar te doen uitblinken, bijvoorbeeld door schijnbiedingen in te dienen (bewust hogere of minder aantrekkelijke offertes dan de gekozen winnaar), door biedonderdrukking (waarbij verwachte inschrijvers geen bod indienen of zich onverwacht terugtrekken), via rotatiesystemen (waar ondernemingen onderling “afspreken” wie wanneer een opdracht wint) of door markttoewijzingen (waar elke inschrijver een eigen geografische regio of klantenbestand toegewezen krijgt”).[3]

De gevolgen van betrokkenheid bij bid rigging kunnen aanzienlijk zijn. Een partner met wie u als onderneming vandaag ‘onschuldig’ samenwerkt aan een overheidsopdracht, kan morgen door de mededingingsautoriteiten als uw kartelpartner worden beschouwd. De sancties variëren van uitsluiting van toekomstige overheidsopdrachten [4], tot hoge geldboetes door de Belgische Mededingingsautoriteit of de Europese Commissie en zelfs strafrechtelijke vervolging. Bovendien loopt de onderneming ernstige reputatieschade op. Daarnaast zijn er financiële gevolgen: banken houden steeds meer rekening met legal- en compliance risks en kunnen kredietlijnen herzien of duurder maken.

Tegelijk is niet elke vorm van samenwerking tussen ondernemingen bij overheidsopdrachten verboden. Op grond van artikel 8 Wet Overheidsopdrachten zijn combinaties van ondernemers toegelaten om samen deel te nemen aan een overheidsopdracht. Ondernemers zijn vrij om te bepalen op welke manier zij zullen samenwerken: dat kan in de vorm van een maatschap naar Belgisch recht, maar ook andere vennootschaps-of samenwerkingsvormen naar Belgisch of buitenlands recht zijn mogelijk. Die keuzevrijheid laat ondernemingen toe om op legitieme wijze te bepalen welke activiteiten zij gezamenlijk willen ondernemen. Vaak gebeurt dit in de vorm van een tijdelijke vereniging of een consortium, waarmee ondernemingen samen hun hoofdactiviteiten uitoefenen in de regio waar de opdrachten worden uitgevoerd.[5]

De aanbestedende overheid mag dit keuzerecht niet beperken. Vanuit de beginselen van transparantie en gelijke behandeling moet zij wel alert zijn wanneer een samenwerkingsverband in het vaarwater van collusie dreigt te komen en mededingingsverstorende effecten kan hebben. Het gaat dan om handelingen die de onafhankelijkheid van de offertes en in het bijzonder de autonome vaststelling van de prijzen, in functie van de kosten die eigen zijn aan de interne werking van elke inschrijver, in het gedrang brengen. [6]

Gezamenlijke inschrijvingen kunnen bij de aanbestedende dienst twijfel zaaien, zeker wanneer ondernemingen die samen inschrijven elk afzonderlijk zonder problemen, of zelfs verwacht, een eigen bod hadden kunnen of moeten uitbrengen.[7] Dat is een begrijpelijke reflex, aangezien van de aanbestedende overheid wordt verwacht dat zij de naleving van de mededingingsregels bewaakt. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie en de Raad van State blijkt dat het mededingingsbeginsel weliswaar centraal staat, maar dat de aanbestedende overheid bij een gezamenlijke inschrijving niet automatisch tot uitsluiting van de betrokken ondernemingen mag overgaan.[8]

Een automatische uitsluiting is disproportioneel wanneer de betrokken offertes volledig autonoom en onafhankelijk van elkaar zijn opgesteld, er geen commercieel gevoelige informatie werd uitgewisseld, er geen onderlinge afstemming van prijs of strategie heeft plaatsgevonden en eventuele vennootschapsrechtelijke of aandeelhoudersbanden geen invloed hebben gehad op het biedgedrag. De rechtspraak nuanceert een automatische uitsluiting daarom door ondernemingen de gelegenheid te bieden hun betrouwbaarheid aan te tonen. Zij moeten in concreto kunnen aantonen dat geen afbreuk werd gedaan aan het mededingingsbeginsel en dat hun offertes autonoom en onafhankelijk van elkaar tot stand zijn gekomen, zodat zij toch in aanmerking kunnen worden genomen.[9]

Voor de aanbestedende overheid gaat het dus om een echte onderzoeksplicht, niet louter om een beoordelingsvrijheid. Een automatische uitsluiting van een consortium en de daarbij horende ondernemingen kan immers een discriminerende behandeling vormen en strijdig zijn met het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel. De (dunne) grens tussen collusie en een legitiem samenwerkingsverband hangt in essentie samen met de toets of de betrokken ondernemingen daadwerkelijke concurrenten zijn, en of hun samenwerking technische of economische voordelen oplevert die niet verder gaan dan wat noodzakelijk is en de mededinging rond de opdracht niet volledig uitschakelt.[10]

Tegen die achtergrond is het belangrijk dat aanbestedende overheden alert zijn voor signalen die kunnen wijzen op bid rigging. Verdacht kan het bijvoorbeeld zijn wanneer telkens dezelfde onderneming het laagste bod indient, wanneer steeds dezelfde spelers winnen of verliezen, wanneer ondernemingen ogenschijnlijk “om beurten” een opdracht binnenhalen of elkaar systematisch als onderaannemer inschakelen. Ook marktpatronen zoals weinig inschrijvingen in een markt waar meer spelers actief zijn, een onverwachte terugtrekking van bieders vlak voor de deadline of onbekende ondernemingen die plots en op gelijkaardige wijze meedoen, kunnen een alarmbel doen afgaan. Daarnaast kunnen gelijkenissen in de inschrijvingsdocumenten, zoals identieke lay out, dezelfde (spel)fouten of berekeningsfouten, opvallend gelijke kostprijsschattingen of prijsopbouw erop wijzen dat offertes niet volledig onafhankelijk van elkaar tot stand zijn gekomen. Tot slot kunnen prijssignalen, zoals structureel hogere biedprijzen dan de raming of dan eerdere gelijkaardige opdrachten, plots gelijktijdige prijsverhogingen door verschillende ondernemingen, onverklaarbare prijsverschillen tussen vergelijkbare opdrachten of identieke vervoerskosten bij lokale en niet lokale inschrijvers, wijzen op een onderliggende afstemming. Zulke indicaties zijn op zich niet voldoende om collusie te bewijzen, maar rechtvaardigen wél een verhoogde waakzaamheid en eventueel nader onderzoek door de aanbestedende overheid.[11]

Samenwerking bij overheidsopdrachten is dus niet absoluut verboden, maar vormt een juridisch gevoelige zone waar de grens met collusie soms dun kan zijn. Zowel ondernemingen als aanbestedende overheden doen er goed aan hun positie zorgvuldig te analyseren, de mededingingsrechtelijke spelregels te respecteren en hun beslissingen degelijk te documenteren.

Twijfelt u of een samenwerkingsmodel mededingingsrechtelijk en aanbestedingsrechtelijk veilig is? Wij begeleiden u graag bij zulke complexe vragen, zowel bij het opzetten van samenwerkingsverbanden als bij de beoordeling van concrete dossiers of signalen van mogelijke bid rigging.

Voor verdere vragen kunt u ons altijd contacteren.

Deze tekst werd geschreven door Tugce Altintas en Marlies Martin.

[1] Commission publishes evaluation of EU Public Procurement Directives, 14 October 2025, https://single-market-economy.ec.europa.eu/news/commission-publishes-evaluation-eu-public-procurement-directives-2025-10-14_en.

[2] Belgische Mededingingsautoriteit, Samenspanning bij overheidsopdrachten - Een gids voor aanbestedende overheden, 31 januari 2017, 6 – 9.

[3] Belgische Mededingingsautoriteit, Samenspanning bij overheidsopdrachten - Een gids voor aanbestedende overheden, 31 januari 2017, 10-13.

[4] Art. 69 Facultatieve uitsluitingsgronden, 4° Wet Overheidsopdrachten, BS 14 juli 2016 (hierna genoemd: Wet Overheidsopdrachten).

[5]Artikel 8 “Ondernemers” Wet Overheidsopdrachten, artikelsgewijze commentaar Y. MUSSCHEBROECK.

[6] Mededeling van de Europese Commissie van 18 maart 2021 “over instrumenten ter bestrijding van collusie bij overheidsopdrachten en over richtsnoeren voor de toepassing van de desbetreffende uitsluitingsgrond (2021/C 91/01), Publicatieblad van de Europese Unie 18 maart 2021, C 91/18; MEYLEMANS, R., [De fundamentele beginselen van het overheidsopdrachten- en concessierecht: gebods- en verbodsbepalingen] De verbodsbepalingen in SCHUTYSER, B. (ED.), De aanbesteding van overheidsopdrachten en concessies. Een interpretatieve benadering, 327-370 (44 p.).

[7] Mededeling van de Europese Commissie van 18 maart 2021 “over instrumenten ter bestrijding van collusie bij overheidsopdrachten en over richtsnoeren voor de toepassing van de desbetreffende uitsluitingsgrond (2021/C 91/01), Publicatieblad van de Europese Unie 18 maart 2021, C 91/18; Volgens de “Richtsnoeren inzake de toepasselijkheid van artikel 101 VWEU op horizontale samenwerkingsovereenkomsten” die de Commissie in januari 2011 heeft vastgesteld.

[8] Richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van Richtlijn 2004/18/EG, Pb.L 28 maart 2014, 65 (hierna genoemd: Richtlijn 2014/24/EU); Richtlijn 2014/25/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van Richtlijn 2004/17/EG, Pb.L 28 maart 2014, 243. (hierna genoemd: Richtlijn 2014/25/EU); Wet van 17 juni 2016 inzake overheidsopdrachten, BS 14 juli 2016.

[9] Mededeling van de Europese Commissie van 18 maart 2021 “over instrumenten ter bestrijding van collusie bij overheidsopdrachten en over richtsnoeren voor de toepassing van de desbetreffende uitsluitingsgrond (2021/C 91/01), Publicatieblad van de Europese Unie 18 maart 2021, C 91/19 - C 91/20.

[10] MEYLEMANS, R., [De fundamentele beginselen van het overheidsopdrachten- en concessierecht: gebods- en verbodsbepalingen] De verbodsbepalingen in SCHUTYSER, B. (ED.), De aanbesteding van overheidsopdrachten en concessies. Een interpretatieve benadering, 327-370 (44 p.).

[11] OECD (2025), OECD Guidelines for Fighting Bid Rigging in Public Procurement (2025 Update), OECD Publishing, Paris, 5 – 27, https://doi.org/10.1787/cbe05a56-en.